原標(biāo)題：“限狗令”如何才能限到“點(diǎn)”上

漫畫/高岳

每只犬需繳納400元的養(yǎng)犬管理服務(wù)費(fèi),居民每戶限養(yǎng)一只犬……這些年,全國(guó)各地禁犬、限制養(yǎng)犬的條令你方唱罷我登場(chǎng)從來(lái)沒有消停過。今年6月5日,青島市有關(guān)方面專門就《青島市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》進(jìn)行解讀,以期推動(dòng)條例的實(shí)施,此舉再次引發(fā)人們對(duì)這一話題的關(guān)注。

《法制日?qǐng)?bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),我國(guó)各地的“限狗令”大都“雷聲大雨點(diǎn)小”頻遭夭折,這與狗和人類的歷史淵源、立法者的理念及執(zhí)法方式有關(guān),養(yǎng)犬管理任重道遠(yuǎn)。

狗患背景下出臺(tái)“限狗令”

毋庸置疑,狗患已經(jīng)影響到人們生活的方方面面:且不說(shuō)電梯內(nèi)被龐然大狗嚇個(gè)不輕,路上散步踩上“狗屎運(yùn)”,晚上鄰家狗吠驚睡眠,最可恨的是如果狗不打疫苗,被狗咬傷可能感染狂犬病菌,有些狂犬病菌在人體內(nèi)的潛伏期可達(dá)十幾年,如發(fā)病很難根治,極可能導(dǎo)致死亡。

養(yǎng)狗的數(shù)字是驚人的,狗咬人的數(shù)字更是驚人。據(jù)了解,青島市平均每年有近4萬(wàn)人次被貓狗等寵物咬傷抓傷而接種疫苗,平均每天上百人因此跑到醫(yī)院“療傷”。哈爾濱疾控中心統(tǒng)計(jì),該市每天有100人被狗咬傷。全年整個(gè)揚(yáng)州市被狗咬傷的至少6萬(wàn)多人,每年都有狂犬病發(fā)生。

近年來(lái),青島已報(bào)告5例人感染狂犬病例,在發(fā)病后全部死亡,死因均為被流浪狗咬傷后未接種狂犬疫苗和被動(dòng)免疫制劑而發(fā)病。目前,我國(guó)沒有治療狂犬病的有效手段,其病發(fā)死亡率高達(dá)96.23%。基于多因素考慮,這些年各地陸續(xù)出臺(tái)各種限制養(yǎng)狗的規(guī)定,有的城市甚至把金毛、薩摩、拉布拉多等非常溫順的中型狗也納入禁養(yǎng)范圍。

《青島市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》自2016年10月開始實(shí)施,其規(guī)定每戶居民限養(yǎng)1只犬、需登記并繳納400元服務(wù)費(fèi),居民不得飼養(yǎng)藏獒等40種烈性犬、違者最高罰2000元等。為推動(dòng)條例的實(shí)施,今年6月5日,青島市政府新聞辦舉行新聞發(fā)布會(huì),邀請(qǐng)有關(guān)部門就該條例作出詳細(xì)解讀,并提出6月8日起,在市內(nèi)三區(qū)和嶗山區(qū)建成區(qū)范圍內(nèi)開展養(yǎng)犬信息登記、免疫和加施電子標(biāo)識(shí)等工作,希望廣大養(yǎng)犬市民積極配合,主動(dòng)為犬只登記掛牌、免疫掛標(biāo),依法文明養(yǎng)犬。

“限狗令”實(shí)施步履維艱

青島“限狗令”出臺(tái)后,到底運(yùn)行得如何?記者近日在黃島區(qū)漓江東路附近一些小區(qū)發(fā)現(xiàn),狗糞在小區(qū)路上被人誤踩的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,對(duì)此物業(yè)無(wú)奈地表示,雖然物業(yè)有協(xié)助管理部門督促的責(zé)任,但操作起來(lái)太復(fù)雜,等管理部門來(lái)了,狗糞早被人踩沒了。物業(yè)沒有執(zhí)法權(quán),實(shí)在管不了這些行為,只能靠道德約束。

記者了解到,《青島市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》頒布后,在一些小區(qū)張貼過。“市里規(guī)定‘具有完全民事行為能力、有獨(dú)戶居住住所的居民,可以養(yǎng)犬’。但是,如何區(qū)別是獨(dú)戶還是合租戶,實(shí)在難以確定。”李滄區(qū)一社區(qū)居委會(huì)人員表示,“從外地情況看,規(guī)定限養(yǎng)數(shù)量后,線索多來(lái)源于鄰里舉報(bào),查處必須入戶查證,對(duì)犬只與住戶關(guān)系的認(rèn)定,存在取證難和成本高的問題。另外,對(duì)舉報(bào)的處理和證據(jù)的認(rèn)定,易由鄰里糾紛轉(zhuǎn)化為行政爭(zhēng)議,不具備執(zhí)行性。”不少人對(duì)青島“限狗令”的執(zhí)行,持懷疑觀望態(tài)度。

與青島百姓溫和的冷眼相對(duì)不同,一些城市民間對(duì)“限狗令”的強(qiáng)硬抵制,至今讓人記憶猶新。

最典型的當(dāng)屬哈爾濱2012年那次民間“反打狗”輿論狂潮。據(jù)了解,哈爾濱“限狗令”下發(fā)后,很多愛犬人士發(fā)起“維權(quán)”活動(dòng),一些明星名人也參與其中,一時(shí)間引發(fā)全國(guó)范圍內(nèi)聲勢(shì)浩大的聲援,關(guān)注哈爾濱狗的命運(yùn)。這一“限狗令”之所以導(dǎo)致很多市民的口誅筆伐,在于其規(guī)定:冰城禁養(yǎng)49個(gè)犬種;市民無(wú)法安置的禁養(yǎng)犬,由公安機(jī)關(guān)處理。至今記者在百度搜索中輸入“哈爾濱限狗令”字樣,竟然還有15200條搜索結(jié)果。

輿論高度關(guān)注后,哈爾濱政府部門召開新聞發(fā)布會(huì)表示,哈爾濱出臺(tái)養(yǎng)犬管理?xiàng)l例以來(lái),確實(shí)引起了一些爭(zhēng)議,但“目前為止公安局沒有對(duì)哈爾濱的一只犬采取強(qiáng)制捕殺,沒有網(wǎng)上所說(shuō)的獵殺大型犬”。當(dāng)年11月1日起,公安機(jī)關(guān)將對(duì)市區(qū)內(nèi)禁養(yǎng)的犬類進(jìn)行集中安置和飼養(yǎng),但絕不會(huì)采取隨意虐殺的處理方式。“這份承諾,預(yù)示著雖然我們養(yǎng)的狗很可能面臨著離開我們,但終于保住了全市10萬(wàn)只狗的生命。”哈爾濱一位養(yǎng)寵物狗的李先生稱。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,《哈爾濱市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》實(shí)施后,無(wú)證犬只目前仍是大多數(shù),禁養(yǎng)犬仍然大行其道,哈爾濱“狗患”仍在。

黑龍江省黑河市2009年5月的限狗打狗運(yùn)動(dòng)遭到民間強(qiáng)烈抵制后不了了之。同樣因?yàn)槊耖g抗?fàn)?廣東省江門市的限狗打狗運(yùn)動(dòng)也只有短短9天的壽命。

記者了解到,與以上城市一樣,國(guó)內(nèi)還有不少城市的“限狗令”在民間抗?fàn)幍膹?qiáng)大壓力下,沒有付諸實(shí)施或大打折扣,限制、宰殺大型狗的行動(dòng)早已被民間“戰(zhàn)火”消滅在萌芽狀態(tài),政府執(zhí)法部門對(duì)違規(guī)犬只的打擊經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉、“睜一只眼閉一只眼”現(xiàn)象,多數(shù)“限狗令”以“雷聲大雨點(diǎn)小”收?qǐng)觥?/p>

“限狗令”為何成為空文

“限狗令”的民間“攔截戰(zhàn)”為何能夠?qū)覍耀@勝呢?

2012年4月16日下午,西安東門外某市場(chǎng)內(nèi),一場(chǎng)特殊的“追悼會(huì)”吸引了不少人圍觀,“追悼會(huì)”悼念的是一只護(hù)衛(wèi)犬。3天前,市場(chǎng)多名商戶面臨歹徒的打砸危險(xiǎn)時(shí),這只護(hù)衛(wèi)犬沖出保護(hù)主人,卻被對(duì)方20余名歹徒持刀砍死。

“你說(shuō)這狗養(yǎng)了好幾年了,它就像我們家的一口人一樣,你突然下令不讓我們養(yǎng)了,我們咋辦?”哈爾濱的“限狗令”剛一下發(fā),哈爾濱市的孫先生就在當(dāng)?shù)氐碾娨暪?jié)目中,抱著自己養(yǎng)的狗嗚嗚地哭,“誰(shuí)能忍心看著自己家的孩子讓別人打死?”

結(jié)合以上兩個(gè)事件,山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授吳立志認(rèn)為,人類對(duì)狗的感情是幾千年來(lái)形成的,已經(jīng)根深蒂固。在遠(yuǎn)古時(shí)期,狗就被人類馴化,作為人類的親密伙伴曾經(jīng)陪著人類度過了漫長(zhǎng)的歷史。忠貞不渝是狗的重要習(xí)性,特別是老人和單身人士是養(yǎng)狗大軍,他們養(yǎng)狗既可以緩解精神上的寂寞,也能增加不少安全感。另外,有人把豢養(yǎng)一條名貴的狗看作是身份的象征,還有人把養(yǎng)狗作為一種投資手段。“同時(shí),協(xié)助警察破案,汶川大地震時(shí)搜救犬救人的故事,狗的這種通過獨(dú)一無(wú)二的嗅覺功能來(lái)造福人類的壯舉,也每每令人們懷念,不忍限之屠之。”吳立志說(shuō)。

“你說(shuō)因?yàn)楣返捏w型或品種超標(biāo),你把人家八旬老太賴以生存的寵物狗給抓走甚至殺掉,萬(wàn)一老太想不開犯病或?qū)ざ桃娬k?”執(zhí)法中,也有民警表達(dá)了自己的看法。

吳立志介紹,除了個(gè)別城市極端的打狗運(yùn)動(dòng)外,大部分城市在處理狗患問題上的地方立法都是相當(dāng)軟弱的,缺乏力度,一些法律空白也是造成狗患難絕的重要原因,因狗患造成的很多糾紛經(jīng)常面臨無(wú)法可依的狀況。一些城市“限購(gòu)令”似一紙空文被狗主人忽視,主要是由于執(zhí)法不力,不能令行禁止,使很多犬主人產(chǎn)生僥幸心理。

據(jù)了解,對(duì)犬只的日常監(jiān)管,主要涉及公安、畜牧、城管、工商、衛(wèi)生等多個(gè)部門,屬于“多龍治水”權(quán)力分散,客觀上給監(jiān)管工作拖了后腿。多部門的聯(lián)合專項(xiàng)行動(dòng)有一時(shí)之效,但無(wú)法保證長(zhǎng)期持續(xù)的監(jiān)管到位。

限狗要先限“狗主”

“全世界包括中國(guó)在內(nèi),只有‘禁止將大型犬種蓄作寵物’和‘保護(hù)特定用途犬只福利’的規(guī)定,沒有‘滅絕大型犬種’的規(guī)定。既然狗的存在有其深層次的社會(huì)原因,有其存在的道理,政府部門就更應(yīng)該在管理上下功夫,減少并消除犬患。既然狗主人愛犬如子,就應(yīng)該引起足夠的重視,在對(duì)愛犬的教育、馴服、管理方面多下功夫。”吳立志提出自己的看法。

吳立志建議,限狗令要在多頭執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法的基礎(chǔ)上,找到一個(gè)強(qiáng)有力的牽頭執(zhí)法單位。然后,市政府對(duì)執(zhí)法部門和協(xié)助執(zhí)法部門的配套考核、激勵(lì)機(jī)制要跟上,要讓執(zhí)法部門和協(xié)助執(zhí)法部門感覺限狗行動(dòng)是城市治理公共的有機(jī)組成部分。

“一個(gè)幼童用石頭打碎了鄰居家的玻璃窗,鄰居能怪這個(gè)幼童嗎?狗是動(dòng)物,不懂事,不應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。‘狗主’理應(yīng)承擔(dān)狗擾民、咬人的責(zé)任。”中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院法律系教師李湛認(rèn)為,城市“限狗令”要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)在狗主人身上下功夫,要限制狗主人的行為,要讓狗主人承擔(dān)必要的經(jīng)濟(jì)甚至治安、刑事責(zé)任,讓其為自己的任性養(yǎng)狗行為付出代價(jià),杜絕“限狗令”跑偏。

李湛認(rèn)為,各地限狗打狗行動(dòng)一般都是“運(yùn)動(dòng)式”的,或?yàn)榱顺鞘行l(wèi)生、市容需要大搞各種專項(xiàng)行動(dòng),這實(shí)際上是對(duì)日常常態(tài)化執(zhí)法、治理狗患的一種底氣不足的體現(xiàn)。在這種時(shí)冷時(shí)熱的“打狗運(yùn)動(dòng)”中,狗主人才得以乘虛而入致使養(yǎng)狗大軍漸成氣候,日益龐大。他說(shuō),城市需要合理的犬類管理?xiàng)l例來(lái)保護(hù)市民和犬類,而不是“一刀切”的鐵腕政策。“各城市治理狗患的地方立法應(yīng)該與其他地方法規(guī)一樣嚴(yán)謹(jǐn)、慎重、超前,不然,治理狗患還會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。同時(shí),當(dāng)?shù)卣€要探討多部門聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效獎(jiǎng)懲機(jī)制,以杜絕‘九龍治海難治海’的弊病。”李湛認(rèn)為。(孫安清)