新華社北京12月7日電題：地方發(fā)行費(fèi)10年漲7倍多，公益金一半在“睡大覺(jué)”?——追問(wèn)1.7萬(wàn)億元彩票資金去向

新華社“新華視點(diǎn)”記者杜放、魏董華

近日，審計(jì)署針對(duì)彩票資金展開(kāi)大范圍審計(jì)。官方數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)啟動(dòng)彩票事業(yè)20多年來(lái)，發(fā)行規(guī)模已累計(jì)達(dá)1.7萬(wàn)億元。作為動(dòng)員社會(huì)力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，有明確用途規(guī)定——通常彩票銷售額的15%用作發(fā)行費(fèi)，35%用作公益金，50%留作獎(jiǎng)金池。

彩票資金是以抽簽有獎(jiǎng)方式籌集的社會(huì)公益金，理應(yīng)“取之于民、用之于民”。而“新華視點(diǎn)”記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)彩票的發(fā)行費(fèi)和公益金，各地在使用中存在巨大差異，標(biāo)準(zhǔn)、去向均模糊不清。一方面，發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多年居高不下;另一方面，有大量公益資金趴在地方政府賬上“睡大覺(jué)”，還有部分公益資金被用于蓋大樓、買游艇、補(bǔ)虧空。

彩票“發(fā)行費(fèi)”：10年上漲逾7倍，操作空間不小

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年3月14日，中國(guó)福利彩票自1987年創(chuàng)立以來(lái)累計(jì)銷量達(dá)1萬(wàn)多億元。記者從國(guó)家體育總局體育彩票管理中心了解到，截至今年4月，我國(guó)體育彩票發(fā)行20周年，累計(jì)發(fā)行規(guī)模已達(dá)7000多億元。按去年超過(guò)3000億元的銷售量，相當(dāng)于每名中國(guó)人一年平均要花200多元購(gòu)買彩票。

據(jù)介紹，彩票發(fā)行費(fèi)應(yīng)用于投注站返點(diǎn)、耗材采購(gòu)及宣傳營(yíng)銷、人員費(fèi)用等。對(duì)具體如何使用，各地彩票管理機(jī)構(gòu)有一定自主權(quán)。“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購(gòu)買基本完成，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及，近年來(lái)，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實(shí)際在相對(duì)降低。”長(zhǎng)期研究彩票資金的上海師范大學(xué)金融學(xué)院副教授李剛介紹。

然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著彩票銷量迅速增加，按規(guī)定應(yīng)占彩票資金15%的發(fā)行費(fèi)也隨之大幅增長(zhǎng)。不僅“標(biāo)準(zhǔn)隨規(guī)模降低”的政策要求難以落實(shí)，使用中還存在“操作空間”：

——標(biāo)準(zhǔn)常年不降，催生高價(jià)發(fā)行。我國(guó)彩票管理?xiàng)l例等一系列規(guī)范明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費(fèi)比例。但業(yè)內(nèi)人士表示，由于這一要求沒(méi)有強(qiáng)制性，多數(shù)彩票品種的發(fā)行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)十余年沒(méi)有調(diào)整，成了“粗線條”約束。

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心宣傳部負(fù)責(zé)人陶怡心介紹，10年前，當(dāng)?shù)馗＠势变N量五六億元，現(xiàn)在已達(dá)100多億元。記者按不同彩票的發(fā)行費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出，僅2013年，該省的福利彩票發(fā)行費(fèi)就達(dá)近18億元。財(cái)政部數(shù)據(jù)進(jìn)一步顯示，2013年全國(guó)銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。據(jù)專家測(cè)算，2002年后，主要彩票品種發(fā)行費(fèi)率基本保持在13%至15%左右，10年來(lái)發(fā)行費(fèi)上升了逾7倍。

——采購(gòu)尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。一家上市印刷企業(yè)的負(fù)責(zé)人透露，目前每張彩票的背后均印有廣告、玩法等圖文，需要外包企業(yè)印刷。“多數(shù)省份均由一兩家公司長(zhǎng)期承印，通過(guò)何種渠道獲得業(yè)務(wù)不得而知。”鮮為人知的是，薄薄一張張彩票的印刷、供紙業(yè)務(wù)也“利潤(rùn)驚人”。

以彩票印刷類上市公司鴻博股份(002229)為例，2013年其主營(yíng)業(yè)務(wù)收入約7.11億元，其中印刷業(yè)務(wù)的毛利率高達(dá)34%。審計(jì)機(jī)關(guān)還曾查明，國(guó)家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長(zhǎng)劉峰等人在采購(gòu)彩票專用熱敏紙期間，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購(gòu)，致使國(guó)家彩票發(fā)行費(fèi)流失2341萬(wàn)元。

——亂花錢，甚至“有錢花不掉”。被控貪污4744萬(wàn)元的青島市福彩發(fā)行中心原主任王增先在任時(shí)，曾斥2000萬(wàn)元公款，購(gòu)買當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最頂級(jí)的豪華游艇。記者獲得的廣東省政府采購(gòu)中心招標(biāo)文件顯示，2013年11月起，廣東省一家彩票管理中心采購(gòu)啤酒期間，還公告降低招標(biāo)要求，廣州南沙區(qū)某食品店的一次中標(biāo)金額就達(dá)98.895萬(wàn)元。

蓋政府大樓補(bǔ)辦公虧空 一半彩票公益金“睡大覺(jué)”

“彩票的本質(zhì)是通過(guò)政府特殊事業(yè)向社會(huì)募集公益基金，最終目的不是經(jīng)營(yíng)牟利，更不是賭博娛樂(lè)，而是通過(guò)人們買彩票補(bǔ)充公益開(kāi)支的不足。”中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說(shuō)。福彩、體彩兩大類彩票成立20多年來(lái)，我國(guó)已籌集公益金3100多億元和2000多億元。這些應(yīng)“取之于民、用之于民”的公益金去哪兒了?

記者了解到，按照規(guī)定，彩票中心按35%等比例上繳公益金后，怎么花就是政府主管機(jī)構(gòu)的事。以福利彩票為例，公益金有一半上繳中央財(cái)政，一半留在地方。上繳中央部分按60%、30%、5%、5%的比例，分配至社保基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國(guó)家體育總局;留在地方的，也規(guī)定須用于“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)”5類公益事業(yè)。

然而，在現(xiàn)實(shí)中，一些地方公益金卻使用效率低下，或在“睡大覺(jué)”或淪為“小金庫(kù)”：

——“趴在賬上睡大覺(jué)”。截至2012年末，山東省體育部門(mén)有4.25億元體彩公益金未使用，其中4個(gè)市、34個(gè)縣未使用體彩公益金占當(dāng)年撥入金額一半以上;截至2010年2月，上海市福利彩票公益金累計(jì)結(jié)余6418萬(wàn)元，占籌集公益資金總額過(guò)八成。

業(yè)內(nèi)人士表示，在留存地方的公益金中，一半“趴在賬上睡大覺(jué)”是普遍現(xiàn)象。江蘇某地級(jí)市財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，盡管當(dāng)?shù)孛鞔_彩票資金可用于補(bǔ)充社保基金，但實(shí)際“從來(lái)沒(méi)見(jiàn)過(guò)這筆錢真正用”。“究其原因，怎么分這筆錢成了部門(mén)的權(quán)力，甚至能不花就不花。”

浙江省福利彩票發(fā)行管理中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，留存資金往往是要“攢著做大項(xiàng)目”。一些彩票基層工作人員坦言，其中不乏政績(jī)觀念作祟。比如，優(yōu)先安排本部門(mén)專項(xiàng)資金，或?yàn)?ldquo;以備不時(shí)之需”而沉淀。

——蓋大樓建出租房。即便是打著公益“旗號(hào)”，資金也屢屢被挪用。上海市審計(jì)局報(bào)告顯示，2009年該市用于體育場(chǎng)館改造公益金共1643萬(wàn)元，但有543萬(wàn)元實(shí)際用在場(chǎng)館辦公房改造及出租房屋修繕、辦公設(shè)備購(gòu)置，超規(guī)定范圍的支出占總支出近三成。

事實(shí)上，本應(yīng)用于公益事業(yè)的彩票公益金，被民政、體育等主管部門(mén)拿來(lái)建樓、買車的現(xiàn)象十分普遍。根據(jù)湖北省審計(jì)廳公告，鄂州市民政局曾挪用38.8萬(wàn)元公益金用于辦公樓建設(shè);還有13個(gè)市州、28個(gè)縣體育局?jǐn)D占挪用公益金約178萬(wàn)元。

——用作辦公經(jīng)費(fèi)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，彩票公益金按規(guī)定不得用于平衡財(cái)政一般預(yù)算，但目前彩票管理制度設(shè)計(jì)上有明顯的部門(mén)色彩，變成“哪個(gè)部門(mén)賣彩票，哪個(gè)部門(mén)獲利益”。部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足，就用公益金補(bǔ)充。例如，湖北松滋市民政局曾挪用13萬(wàn)元彩票公益金用于機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)，荊門(mén)市民政局則挪用39.8萬(wàn)元支付工資。

加快改革避免公益金成“小金庫(kù)”

事實(shí)上，早在2001年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中，就指出存在彩票發(fā)行費(fèi)用比例過(guò)高，彩票公益金的使用范圍過(guò)于狹窄等問(wèn)題。同時(shí)明確“降低發(fā)行費(fèi)用，增加彩票公益金”的改革方向。

記者采訪了解到，“經(jīng)手環(huán)節(jié)多”“覬覦部門(mén)多”“個(gè)人權(quán)力大”，均是基層反映強(qiáng)烈的彩票資金管理突出問(wèn)題，各級(jí)公益金收入屢屢遠(yuǎn)大于當(dāng)年支出。專家認(rèn)為，這一低效率現(xiàn)狀實(shí)際違背了設(shè)立彩票事業(yè)的初衷。

近年來(lái)，國(guó)家體彩中心及陜西、青島等地彩票中心的多位負(fù)責(zé)人先后落馬。“在公共資金的投入使用中，要減少審批環(huán)節(jié)，加快資金利用效率。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏說(shuō)。一些專家建議，可將公益金過(guò)渡為博彩稅，財(cái)政統(tǒng)籌專用避免截留。

施正文建議，還要加快機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化、管辦分離改革，使彩票事業(yè)與行政部門(mén)脫鉤。據(jù)了解，在彩票的發(fā)行管理中，“一把手亦官亦商，掌控?cái)?shù)億資金”是導(dǎo)致資金管理失靈的重要原因。隨著銷量快速提升，彩票管理機(jī)構(gòu)既是事業(yè)單位、又是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的矛盾正在凸顯。

專家建議，改革中可專門(mén)針對(duì)彩票事業(yè)立法，并成立脫離部門(mén)的監(jiān)管委員會(huì)依法監(jiān)督;資金的分配上也要納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，保證專項(xiàng)足額使用，避免形成部門(mén)結(jié)余。國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，彩票資金需要提高績(jī)效。“如果監(jiān)督制度太寬泛或存在缺陷，就會(huì)出現(xiàn)挪用資金等問(wèn)題，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區(qū)。”(完)