當又一輪投資熱情點燃地方政府的“造城熱情”的時候，國土資源部已經開始緊張準備為各地方政府劃定、確定“城市開發邊界”，以避免城市邊界無序蔓延、城市規模不斷擴大給生態和社會治理帶來的巨大壓力。

這是一項對地方政府影響頗大的決策。“城市開發邊界”一旦劃定，城市規模即形成了物理意義上的邊界，對于超出邊界的用地，作為全國土地工作和新增建設用地的主管部門，國土資源部將不予審批。這意味著對地方政府十分熟悉的“土地換發展”模式，將被終結。

國土資源部正在緊急擴容需要劃定“城市開發邊界”的城市名單，這份名單上的城市數量，已經從原有的14個，擴容到600個。“城市開發邊界”的劃定將最終實現一二線城市和部分三線城市的全覆蓋。

14個到600個

“原來沒有這么多，這一輪的工作要求才把覆蓋城市數量的目標進行了大幅度的提高，部里面對這項工作非常重視。”5月12日，一位不愿具名的國土資源部官員向《中國經營報》記者證實，國土資源部正在試圖為更多的城市劃定“城市開發邊界”。

所謂劃定“城市開發邊界”是指，根據地形地貌、自然生態、環境容量和基本農田等因素劃定的、可進行城市開發和禁止進行城市開發建設區域的空間界限，即允許城市建設用地擴展的最大邊界。

2014年7月，國土資源部、住房和城鄉建設部聯合召開相關工作會議，在該次會議上，確定在14個大型、特大型城市開展“劃定城市開發邊界”的試點工作。至2015年1月，14個大型、特大型城市的“城市開發邊界”劃定工作已經基本完成。

這14個城市既包括北京、上海、廣州、深圳四個特大型城市，同時涵蓋杭州、南京等，此外還包括成都、重慶等中西部地區的大中型城市。在試點期間，四川省還專門制定了《城市開發邊界劃定導則》。按照國務院對此項工作的分工，“城市開發邊界”的劃定工作，由國土資源部牽頭，與住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)共同開展。

“試點主要是對劃定城市開發邊界的工作方法、衡量要素等進行嘗試和實踐，以總結出一套完成的工作方法和體系。

“所以，從試點開始，這項工作就是奔著在全國覆蓋來進行的，現在來看，取得了初步成果，達到了試點的初衷。”前述國土資源部的官員向本報記者表示。

在這樣的背景下，經向國務院分管領導匯報后，國土資源部會同住房和城鄉建設部最終確定向600個城市推廣“劃定城市開發邊界”的做法，并成立相關工作機制，為這600個城市逐步劃定城市開發邊界提供幫助和指導，同時也起到督促和監督作用。

逼向存量轉型

5月6日，李克強總理主持國務院常務會議，審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》(下稱《意見》)。多位參與《意見》討論的權威人士告訴記者，《意見》是“城市開發邊界劃定”工作由14城市最終擴容到全國600個城市的關鍵性因素。

最終確定將“城市開發邊界劃定”由14城市擴容到全國600個城市的原因，是最高決策層已經確定將充分提高土地利用效率作為這一輪新型城鎮化推進的主要指導思想，國土資源部和住建部提出的“劃定城市開發邊界”思路，作為有效路徑，得到最高決策層的認可。

相關統計數據顯示， 2000年~2010年間，全國城鎮建成區面積的擴張幅度就達到64.45%，遠高于同期城鎮人口45.9%的增長幅度。與此形成鮮明聯動關系的是，“全國土地二次調查”(下稱“二調”)結果顯示，北京、天津的新增建設用地已接近枯竭，上海市則已經沒有新增建設用地。“二調”結果顯示，以2020年為限，上海已經沒有農地占用的空間;北京市和天津市，在農地占用空間的指標上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

一些土地領域的專家曾多次公開表示，許多中國城市年年為新增建設用地指標所困擾，但它們其實“并不缺地”，癥結是“用地效率太低”。在“新型城鎮化”概念被提出后，中央確定了用地重心將從“增量”轉向“存量”的總體思路。

國土部規劃司司長董祚繼此前曾表示，劃定城市開發邊界有三重意義：一是促進城市轉型發展，提高城鎮化質量;二是有利于節約用地和保護耕地;三是通過劃定城市開發邊界，盡可能地把自然本底守住。

劃定邊界十分復雜

“14個城市的試點，工作推進是比較順利的，但是在擴展到600個城市之后，‘城市開發邊界’的劃定工作就比較復雜了。”5月12日，前述國土資源部不愿具名的官員向本報記者表示。

第一批14個城市的“城市開發邊界劃定工作”之所以得以順利推行，主要原因是其中絕大部分城市屬于中央十分明確要控制城市規模的地區。如北京、上海、杭州、南京等城市，基本處于嚴控建設用地增長的區域范圍內。

記者了解到，基于這一大的政策，在第一批14個城市的試點工作過程中，基本采用的是現行城市土地利用規劃、城市發展總體規劃劃定邊界的方法，規劃以外的地區，即劃定為城市開發邊界以外，禁止進行城市開發。

但是，上述工作方法并不能完全平移到未來600個城市“開發邊界”的劃定過程中。因為在《國家新型城鎮化規劃》中，針對不同類型的城市有不同的政策：人口在500萬以上的特大城市要嚴控，但人口在100-300萬、300-500萬的城市，其規模還會繼續擴大。

除此之外，在中西部地區，國家還有讓約一億人口城鎮化的計劃。而當“劃定城市開發邊界”的城市數量拓展到600個以后，其間大量的城市是需要擴充人口規模，或者導流人口進入的城市。

“對于這樣的城市，不能簡單地劃一條邊界，這樣不科學，也不利于發展，具體的辦法也要在實踐當中摸索。”曾參與《四川省城市開發邊界劃定導則》編制工作的權威人士向記者表示。

目前，安徽省安慶市等一部分中西部地區的中小型城市已經開始嘗試劃定城市開發邊界的有關工作。在此過程中，部分專家學者表示，沒有一個規劃能夠完全預見城市的發展，建議采取以“動態邊界”的方式，在一定階段內劃設特定開發邊界。